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热点及变迁十余年来中外电子政务研究的比较

发布时间:2019-09-13 07:28:09 编辑:笔名

热点及变迁:十余年来中外电子政务研究的比较分析

来源:信息化协同创新专委会 作者: 【大 中 小】 【打印】 【关闭】912

摘 要:使用Citespace对比分析了2002至2014年间中外电子政务的研究热点及其变化脉络。从研究热点看,政府门户站、信息技术与信息安全是国内外共同关注的研究主题;国外还关注数字治理以及模型架构的研究,而国内还关注信息化建设和电子政务工程管理的研究。从研究热点的变化脉络看,国外经历了从研究政务问题向探索模型架构的转变,但缺乏对“范式”的思考;国内经历了从关注工程问题向研究政务问题的转变,但缺乏对“元问题”的探索。在上述发现的基础上,对未来国内电子政务的研究内容和研究方法进行了展望,认为构建公共行政学视域下的电子政务理论和方法体系势在必行。

电子政务建设是近20年来的一种全球现象,进入21世纪,这一现象更加引人注目。[1]截至2011年,联合国193个成员国无一例外地在建设电子政务。[2]虽然理论界尚未形成一个被普遍接受的电子政务定义,但这并不妨碍此领域研究的蓬勃发展。国际组织、政府机构、科研院所以及从事信息通信技术服务的企业纷纷投身其中,公开发表的文献汗牛充栋。中外电子政务的实践探索与理论研究固然存在差异,可是电子政务“惠及所有人”的宗旨预示着中外电子政务不仅可以相互借鉴,而且具有共同的创新基础。因此,全面把握、对比剖析中外电子政务的研究热点及其发展脉络,对于促进国内的理论研究及实践创新意义重大。

一、分析方法

(一)分析工具及分析步骤

本文基于文献计量学理论,针对具有时间、语义和结构等多维度、半结构化的海量文献绘制共词络图谱,使用的分析工具是Citespace。[3]这是一款用于分析并可视化科技文献中出现的变化和趋势的Java应用程序,支持渐进络分析。渐进络分析定义了在连续的时间分片上的一系列单个络快照。它尤其关注在随时间发展的络演进中扮演关键性角色的节点,即知识转折点的候选节点。[4]

具体的分析步骤如下:首先,确定知识领域。本文将知识领域定义为国内外关于电子政务主题的期刊论文、会议论文及其引文,选择上述文献的关键词作为分析单元。其次,获取知识领域的文献数据。再次,确定分析单元之间的关系,计算节点相似度,构建关系矩阵,并进行标准化处理;在此基础上,将关系矩阵转换成知识图谱,并进行优化。本文将标准化处理后的规范化文献题录载入Citespace软件工具,设置时间切片参数为1,选取每个时间切片中被引次数最多的2%关键词,选择pathfinder算法,生成可视化的共词络图谱;中文文献的共词络图谱选取节点204个,连线305条;外文文献的共词络图谱选取节点302个,连线296条。最后,挖掘共词络图谱,进行关键词共词分析。共词络图谱客观、科学、形象地呈现了凭主观经验难以获取的电子政务领域的总体图景、亲缘关系和演化规律等,同时关键词是文献内容的缩影、学术观点的凝练,展现了文献作者的学术思想。本文的关键词共词分析主要用以揭示电子政务研究领域的热点主题及其发展脉络。

(二)文献来源

本文分析的外文文献来自Web of Science数据库,中文文献来自CNKI数据库。

所有文献的检索时间跨度为2002年至2014年。选择2014年作为比较分析的时间终点,是因为本研究的基本时间单位是年,而该年份是开展本研究之前最近的一个基本时间单位。选择2002年作为比较分析的时间起点,出于以下考虑:

客观上,发表于2002年之后的文献具备可比性。当未设定时间参数,仅按照关键词分别检索文献数据并绘制逐年的关键词共词络图谱时,我们发现:国外2002年之前的研究主题零散,并不构成电子政务领域相对集中的研究热点;而国内2001年之前的研究文献寥寥无几,2001年的428条文献题录中,绝大部分属于报道性文献。故将2002作为比较研究的时间起点。

主观上,我们认为2002年对于中外电子政务研究而言,均是一个重要的时间节点。在中国,虽然在20世纪90年代初期党中央、国务院已经开始推动“三金工程”建设,但是2002年国家信息化领导小组发布了《关于我国电子政务建设的指导意见》(中办发〔2002〕17号),这是官方文件第一次使用“电子政务”这个语汇。由于中国社会科学研究的特有现象,2002年成为电子政务研究文献总量曲线上的时间拐点,此后公开发表的研究成果层出不穷。在国外,众所周知1993年美国克林顿政府率先提出e-government并付诸于实施,但是其在全球普及是进入21世纪之后的事情了。一个标志性事件发生在2002年,联合国经济社会事务署联合美国公共行政学会发布了第一本全球电子政务发展报告——《电子政务对标分析:全球透视》(Benchmarking E-government: A Global Perspective)。

外文文献的检索条件是:TS=(“e–government”)OR TS=(“egovernment”)OR TS=(“electronic-government”)OR TS=(“digitalgovernment”);中文文献的检索条件为“主题=电子政务”,进行“跨库检索”。共检索到外文文献题录12597条,中文文献题录28821条,每条题录包括作者、机构、摘要、关键词、发表年份、期(卷)及参考文献等。数据检索的操作日期为2015 年1月7日。开展共词络图谱分析之前,我们手动清洗了所有文献题录的数据噪音,主要是删除泛义词,以避免影响分析结果。

二、十余年间研究热点的中外比较

(一)国内研究热点的特征

分析中文文献的共词络图谱,国内的研究也可大致划分为四大主题(参见图1),即图1中右上角的信息技术与信息安全研究,右下角的信息化研究,左下角的电子政务工程管理研究,左上角的政府门户站研究。总体上看,呈现出三个特征:

图1CNKI(2002-2014)电子政务研究的共词络图谱

第一是国内理论界从信息化建设的宏大视野下研究电子政务。细究其原因,大致是与中办发〔2002〕17号文件中提出的“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点,政府先行,带动国民经济和社会发展信息化”不无关系。立足学理,国内有关政务信息化、政府信息化、电子政务的概念范畴始终模糊不清,甚至在国际话语体系下,中外之间在这些术语上产生了交流和理解的歧义。

第二是“信息中心”“信息化办公室”“信息办”等作为高频词在多数年份中出现,这是一个有中国特色的电子政务建设乃至信息化建设的组织建构问题,与国外普遍实施的CIO(ChiefInformation Officer)制度存在差异。乐观地看,国内理论界意识到组织是电子政务发展中重要的影响因素,如何建构即考虑历史轨迹又综合现实需求的中国推进电子政务的组织体系,是个普遍关注的研究热点。

第三是国内的理论研究追逐业界、政界的概念热点,“数字证书”“内”“外”“物联”“云计算”“服务型政府”“信息公开”“络舆情”“络反腐”等高频词的先后出现均能佐证。一方面,这是理论实践相结合的喜象;另一方面,这说明对于电子政务建设领域的基本问题,例如用户需求、信息能力等缺乏长期持续的跟踪研究。

(二)国外研究热点的特征

分析外文文献的共词络图谱,国外的研究大致可以划分为四大主题(参见图2),分别为右上角的数字治理研究,右下角的模型架构研究,左下角的信息技术及信息安全研究,左上角的政府门户站研究。总体上看,呈现出三个特征:

图2Web of science(2002-2014)电子政务研究的共词络图谱

第一是国外的理论界更加关心作为一种新的社会治理方式视角下的电子政务研究,关注电子政务对民主(democracy)、参与(participation)、歧视(bias)、伦理(ethics),对社区(community)、组织(organization)的影响。值得一提的是,经济学的术语——消费(consumption)也被用于研究电子政务问题,这在某种程度上说明,国外电子政务研究的方法论是基于政治经济学的。

第二是图中的右下角“模型”(model)、“架构”(framework)等是高频词,这说明国外的理论界更加重视电子政务的基础理论和方法论的研究。他们习惯从政府门户站可用性、政务流程整合度、公民信任等视角建构电子政务的发展演化模型;立足政府“绩效”(performance)等视角开展电子政务建设的顶层设计,美国实施的“联邦政府组织架构”(FederalEnterprise Architecture,FEA)及2007年的修订版,韩国、新加坡、澳大利亚等国实施的“组织架构”(EnterpriseArchitecture,EA)均设计了包括政府部门的数据、技术和服务等参考模型用以引导电子政务实践,这些均是理论成果在实践中的最佳演绎。

第三是图中“用户接受”(user acceptance)等是高频词,这说明国外的理论界更加重视用户体验研究。其中,基于理性行为理论(Theory of Reasoned Action)、计划行为理论(Theoryof Planned Behavior)、技术接受模型(TechnologyAcceptance Model)以及社会认知理论(SocialCognitive Theory)广泛开展的公共服务接受度的理论和实证研究是其中最典型的代表。

(三)中外共同关注的研究热点比对

当我们对比国内外共词络图谱时发现,政府门户站、信息技术及信息安全是中外共同关注的研究主题。但如果进一步查证其中的关键词频次,还能发现在同一研究主题下,国内外的研究视角存在明显差异。

政府门户站作为一个永不关闭的“政府窗口”,自然成为国内外共同关注的热点主题。与国内的研究一样,信息公开(国外共词络图谱中的关键词open government)、服务(国外共词络图谱中的关键词e-government services,e-administration)、政民互动(国外共词络图谱中的关键词e-participation)也是国外给政府门户站的功能定位。然而,国外研究多侧重研究如何改善基于门户站的公共服务,并且尤其关注中国(China)、印度(India)、撒哈拉以南的非洲(Sub-Saharan Africa)的实践;国内研究则集中于如何开展政府上和业务协同等建设。

国外政府门户站主题下有两个议题值得我们关注。一个议题是政府门户站的可接入性研究,在有些文献中也被称为是可访问性研究。由于电子政务具有技术属性,其技术的友好、简易和便捷等因素往往影响基于门户站的信息公开、服务和公共参与的可接入性,同时通过不同用户群的访问行为特征的跟踪分析能获取用户对门户站的真实评价,故此这是一个具有科学价值的研究议题。当然,更深层次的可接入性问题是数字鸿沟问题,本质上这是互联接入公平和信息能力教育公平的难题。另一个议题是基于门户站的公共服务的优先顺序问题。门户站的空间资源是有限的,那么如何对已经存在的公共服务“做减法”、如何安排公共服务的优先级成为关键。立足于供给或是立足于需求,往往会产生公共服务优先顺序的巨大反差。同时,对于不同用户群而言,公共服务需求的优先级大相径庭。这些因素均导致这是一个具有公共行政属性的难点议题。

信息技术及信息安全是另一个国内外共同关注的热点主题。但是国外学者从技术史等角度研究信息技术对政府变革乃至公共行政的深远影响。国内的技术研究多是停留在应用层面,关注对各种解决方案的讨论。信息安全是始终困扰着国内外的理论家和实践者的议题。虽然信息安全已经不是新问题,然而如今,信息安全已经上升到与政治安全、经济安全、军事安全、科技安全、社会安全并列的国家安全的战略高度。国内现有研究沿着“数字证书”、“隔离”等关键词展开,然而信息安全问题不仅是个技术问题,它是一个管理问题,更是一个制度问题。在国外的共词络图谱中,安全(“security”)是相对独立的研究议题,表现为共引线非常少。

三、中外研究热点的变化脉络分析

(一)国内:从关注工程问题向研究政务问题转变

分析国内共词时间分布图(参见图3)发现,国内电子政务研究在2004年出现一次变化,即从关注工程问题向研究政务问题转变。此前,“政府上工程”“政府信息化建设”“办公自动化”“基础设施”“门户”始终是共引率高的关键词。之后,“行政许可”“社会管理”“服务型政府”“公众满意度”“公共服务”“公众参与”“公共管理”等公共行政术语开始进入视野。而2012年似乎蕴含着新的变化迹象,在这一年中“智慧城市”“电子治理”等更宽范畴的关键词开始出现。但需要说明的是,这是否构成新的转折点尚需未来文献数据进一步检验。

图3CNKI(2002-2014)电子政务研究共词的时区视图

这种变化表明,工程思维、技术论者在中国电子政务研究的早期占据垄断地位,这是“重电子、轻政务”的实践误区在理论研究领域的映射。而随着研究者对实践困境的反思,逐步开始从政务问题切入寻求路径突破。很显然,实践中的电子政务并非是一个由政府门户、业务系统、政务络等所构成的技术应用系统。事实上,政府门户站所体现的政府对整个社会信息需求的导向作用,早已经超出了政府部门的边界;业务系统作为政府决策的信息支持系统,使政府间跨部门协作成为电子政务的核心组成部分,部门间的界限日益模糊;政务络作为保持政务高效安全运行和广泛覆盖的基础,其自然必须符合成本收益的原则,保证行政效率随着技术进步和公务员的技能提高而上升。实践中的电子政务接受的是政府改革的核心理念,包括扩大民主参与、改善政府服务、强化绩效考核、规范政府活动,等等。故此,这种变化表明研究热点回归到电子政务实践的本质上,这是令人欣喜的变化。

但是我们也发现,无论是关注工程问题,还是研究政务问题,均缺乏对“元问题”的探索。现有研究成果普遍停留在对实践现象的分析与解读、梳理与归纳上。投身于电子政务实践去观察、解剖现象固然重要,但电子政务研究更需要的是从中提炼出真正的科学问题,在此基础上解决问题、建构理论。元问题的探索必须引起各界的足够重视,这里所指的元问题包括有关电子政务本质属性的本体论问题,有关电子政务的知识来源、产生机制和知识结构的认识论问题,以及有关对电子政务理论的可靠性和有效性进行检验并将其应用于实践的方法论问题。例如:电子政务的本质属性是什么?电子政务是技术、科学,还是行政、艺术?电子政务是一种公共行政的新范式?电子政务研究是经验性的,还是规范性的?电子政务研究是理论研究,还是应用研究?电子政务的理论基础是什么?理论边界是什么?电子政务理论是具有普遍适应性的,还是建立在国别差异基础上的?电子政务的知识结构是什么?建立电子政务知识体系的方法是什么?从实践经验到抽象理论的逻辑过程是什么?如何检验理论?如何应用理论指导实践?当然,元问题也许没有最后的统一结论,恰恰是思想争鸣能够破除迷信权威的心理惯性,促使我们认识到自己的局限性。同时,元问题也并不可能在短期内依靠几篇重量级论文的面世就能得以解决,它需要一代又一代的电子政务学者前赴后继地反思,恰恰是这一反思的过程,推动着电子政务的继续前行。

(二)国外:从研究政务问题向探索模型架构转变

分析国外共词时间分布图(参见图4)发现,国外电子政务研究在2005年出现一次变化,即从研究政务问题向探索模型架构转变。此前,“治理”(governance)、“民主”(democracy)等是共引率高的关键词。2005年“模型”(model)、“架构”(framework)出现后,“信任”(trust)、“采纳”(adoption)、“接受”(acceptance)、“满意”(satisfaction)、“可访问性”(accessibility)、“可用性”(usability)等成为模型架构探索中共引率高的关键词。甚至有学者指出,电子政务仍是“设计的十年”。[5]

图4Web of Science(2002-2014)电子政务研究共词的时区视图

这种变化说明,电子政务不仅仅在执行公共服务上具备先进性,而且在派生更好的公共服务方面具有可能性。政府信息和公共服务可以伴随着技术手段在政府部门之间,政府与公民、法人和社会组织之间随需而动,信息通信技术变迁同时推动了组织变迁和公民社会变迁,并共同导致公共部门的重新整合以及基于需求的整体主义(needs-basedholism),孕育和催生了联合政府(joined-upgovernment)、整体政府(thewhole-of-government)和联合治理(joined-upgovernance)。一些学者认为,“公共管理运动已经死亡,而电子政务倡导的数字化时代的治理将基业常青”[6]。

与国内关注应用研究相比,国外更侧重理论探索。但是我们也发现,无论是研究模型建构,还是研究框架设计,均缺乏对“范式”的思考。“电子政务是否取代或超越了其他公共行政改革的实践”是一个难题。要解决这一难题,需要回到库恩的范式论立场。库恩认为,范式转换必须满足两个非常重要的条件:“一是,新的候选范式必须看似能够解决一些广为人知的未解决的和通常被认为不能以其他方式解决的问题。二是,新范式必须承诺保留相当大的通过旧范式所获取的解决具体问题的能力。”如果我们认同电子政务所倡导的信息社会治理已经来临,那么这是否意味着一种新的公共行政范式的出现?或者仅仅是“新瓶装旧酒”,作为20世纪80年代兴起的新公共管理改革的组成部分。无论最终的结论是什么,如果不立足范式的立场,我们研究电子政务仍然会处于“万花筒”的状态,或者说如同“盲人摸象”一样,彼此之间没有任何公认的假设和定义、可通约的概念和逻辑,更无法达成共识的分析框架和政策建议,总是不断地忙于修补自身的缺陷和应对来自不同学科的攻击和指责之中,处于一种“死马当作活马医”的状态。

四、对中国电子政务研究的反思

文献计量学方法帮助我们客观、全面把握了中外电子政务研究的主题脉络及其变化规律,数据分析呈现出的历史迫使我们思考电子政务研究的未来进路。

(一)当我们研究电子政务的时候,我们在研究什么?

构建公共行政学科视域下的电子政务理论体系势在必行,这对于处在加速转型期的中国行政改革更具有特殊的现实意义。长期以来,从事电子政务研究的人员普遍存在身份认同的困境,缺少与人文社会研究主流学科话语之间的沟通平台。梳理本文用于计量分析的所有文献,它们首发在政治学、管理学、社会学、法学、传播学、图书情报与文献学等各学科领域的核心期刊及重要会议上,就像是散落在干草堆里的绣花针。细察国家社科基金历年的项目指南,也不难发现同样的结论,电子政务的相关研究议题同样零星出现在各学科目录下。再观研究人员的机构归属,他们有的属于信息管理学院,有的属于信息中心,有的属于管理学院,有的属于行政学院,有的属于文法学院,有的属于政府管理学院,有的属于商学院,有的属于政治与公共管理学院,有的属于经济与管理学院,电子政务的研究人员普遍存在着“身份危机”。乐观地看,这有利于电子政务的跨学科交叉创新,但长远地看,这不利于电子政务规范化理论体系的开创。

电子政务不是一个技术问题,也不完全是一个信息系统工程问题,本质上看,电子政务完全是政府组织的公共行政问题,就正如经济合作与发展组织所强调的那样[7],信息通信技术作用的充分发挥要求适当增加“引致性投资”(inducedinvestment),比如适当的应用技能和组织变迁、新战略、新的流程和新的组织结构,甚至是新的组织文化。电子政务是具有极强实践性的领域,推行电子政务最初表现为政府的效率和效能,但是,随着电子政务的运行和发展,电子政务就逐步必须表现为,通过法定程序,以公民服务为宗旨,更好地体现公民意志,优化政府的公共服务职能,切实增强服务型政府的。[8]从这个意义上看,必需构建公共行政学科视域下的电子政务理论规范化体系指导电子政务实践,必须警惕工程思维、技术主义甚嚣尘上的倾向误导电子政务实践。

每个国家置身于独特的政治、经济、文化和社会环境之中,每个国家的政府根据迥异的历史观、价值观制定发展的路线图,具有悠久历史和现代气息的中国也不例外。对于处在加速转型期的中国行政改革而言,一方面,由于信息通信技术具有“供给创造需求”的能力,加之其渗透到经济和社会发展中的广泛应用成为一种广义的资源配置方式,这种资源配置方式所面临的需求是一个无穷集;另一方面,基于络的政府治理制度,带给政府质的变化,这就是公共产出的边际成本递减,这给我们带来传统制度、理论和政策无法解释的难题。

当我们将推行电子政务解读为“政府部门自觉适应信息通信技术变革实现行政管理创新的过程”时,电子政务理论工作者不仅需要研究如何将信息通信技术应用于政府和公共事务中处理问题,更重要的是要研究政府如何建立适应信息社会需要的新的政府治理模式。相应地,公共行政学科视域下的电子政务理论体系必须回答信息社会中政府边界、政府结构、政府运行机制以及政府公共关系等系列基本问题。

互联Web3.0时代的电子政务,被称为是“漫无边际的络”(endlesswire)。诚然,电子政务不能等同于技术和行政的简单叠加,但是技术的创新发展和普及应用的确正在对电子政务的应用实践及理论研究的未来走向产生着重要影响。敏锐地感知技术创新对公共行政的影响,是从事电子政务研究的学者的必修课。在快速发展的信息通信技术面前,电子政务正处于不断发展变化之中,要推动其实践发展,我们会面临一些现实难题。例如,政府部门在推进以公共服务为中心的电子政务建设过程中是否会导致出现信息分化?如何妥善解决行政机关之间的相互推诿和“免费搭车者”(freerider)行为?国际社会倡导的“电子包容”(e-inclusion)、“电子治理”(e-governance)是否将成为中国地方政府面向公共服务电子政务建设的方向?大数据时代的到来将导致什么样的制度变迁?

(二)当我们研究电子政务的时候,我们如何研究?

俗话说,工欲善其事,必先利其器。研究电子政务必须采用科学研究方法,从定性研究走向定性研究与定量研究相结合,从描述性研究走向探索性研究、描述性研究和解释性研究相结合,从实证研究走向实证研究与规范研究相结合。在考察国外文献普遍所采用研究方法的基础上,我们强调三种方法:

一是进行结构归纳。我们可以借鉴在数理逻辑、计算机科学常用的数学归纳法,对已经呈现的公共服务进行结构归纳。从数理逻辑的角度看,结构归纳法等价于良序定理,它可以界定公共服务的集合以及它们的子集。以公共服务为例,用户浏览、点击和页面访问量以及下载的统计,可以清晰地反映公民的需要偏好,从而界定公共服务的最佳分布和结构,确定公共服务的优先次序。并且,可以根据公共服务最佳的成本收益比,形成公共服务体系目录,评价公共服务的绩效,甚至可以确定那些公共服务可以社会化。

二是开展情景分析。情景分析是社会科学研究中用于弥补专家估价缺陷的常用方法。以公共服务为例,针对中国已经出现的公共服务,截取公共服务的用户界面相关数据(横截面数据),比如界面设计、导航、查询和检索、信息质量和数量等;并对这些数据进行模拟分析;再将模拟分析的结果与现实的抽样调查结果进行对比,筛选那些公共服务是社会需要的公共服务;在此基础上,提出公共服务应该实现的阶段性目标和现实可能性。而从当前国情看,行政许可和行政审批、市场监管、公共事业定价、城市开发和社区管理、环境保护、维护社会正义和体现社会生活质量的公共服务,是尤为迫切的评估领域。

三是开展面板数据分析。得益于微观计量经济学的发展,面板数据分析日益运用于经济社会活动的估价、检验和预测。以公共服务为例,通过性回归的框架内处理面板数据,采用多元推断的一系列工具变量,剔除伪相关变量,建立看似不相关变量的回归模型,分析公共服务中的固定效应、随机效应和不可观测效应。确立不同的时间截面,选取面板,分析不同层级的公共服务的经济社会效应。特别是,医疗卫生、社会保障以及优质基础教育资源均等化等公共服务,有必要优先采用微观计量经济学的方法进行研究。

总之,电子政务研究不存在单一的、具备明显优势的研究方法。不同的研究方法可能是阐释主义的、理性主义的、经验主义的、实证主义的、后实证主义的,甚至可能是后现代主义的。在构建公共行政学科视域下电子政务的理论体系、处理一系列信息社会中政府治理的论题时,所有的科学方法都必须得以利用,而且彼此之间不能分离。研究方法的选择是相互竞争的,不是相互替代的,也不存在排他性,这主要取决于所研究的问题。最为重要的是,采用不同的方法研究同一问题所产生的结果可能具有完全不同的价值。

参考文献

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